"Está faltando una ley de agentes de viajes"

¿Cómo surgió la idea de generar en el marco de la UBA el Programa de Actualización en Derecho del Turismo?
Graciela Güidi: El tema jurídico siempre aparecía como algo muy difícil de poder abordar porque notaba que cada uno sabía por partes, pero que realmente no había una formación en esta materia. En el año 2004, la Facultad de Derecho me designó Secretaria Académica del 16º Congreso Mundial del Foro Internacional de Abogados Especializados en Turismo, que se hizo por primera vez en Latinoamérica y se realizó en Buenos Aires. Entonces tuve a mi cargo diseñar el programa académico de ese congreso mundial. Tuvimos la presencia de mucha gente de todo el país, aproximadamente eran unos 150 abogados. Y durante el congreso empecé a pergeñar la idea de hacer un programa e inmediatamente me comuniqué con las autoridades de la facultad para ver si había disponibilidad en ese sentido.
La facultad de derecho de la UBA siempre ha sido pionera en muchos de los temas de actualidad e inmediatamente me dijeron que organice lo que tenga que organizar y en el mismo congresoavisé a la gente que iba a preparar un programa de actualización. La primera persona que contacté fue Eugenio Del Busto, que tiene la virtud de ser licenciado en Turismo y abogado, y además egresado de la UBA. De manera que para mí fue un factor de colaboración muy importante.
Además, se me ocurrió hacerlo interdisciplinario. El programa arranca con un arquitecto y con un economista, porque la idea es que los alumnos que son abogados puedan tener una visión desde otras disciplinas de lo que es el turismo, el impacto sobre el país y el negocio turístico.

¿De qué manera se logra darle un contexto turístico a quien asiste al curso?
GG: Hay un marco introductorio, que lo da el arquitecto Rubén Pesci -quien muestra lo que es el turismo desde el punto de vista del crecimiento del territorio, el tema ambiental, etc.- y Gustavo Capece, economista, que brinda la visión macro y micro económica del negocio. Ya con esas 20 horas de clase los alumnos pueden tener una perspectiva mayor del sector. Mi criterio es que nadie entiende lo jurídico si no conoce la cuestión de fondo. Además, capacitarse en el tema jurídico desde el punto de vista turístico significa abordar casi todas las ramas del derecho. Incluso, este año agregué una materia sobre fideicomiso, y el tema trasporte terrestre es otro punto donde hay una inmensidad de regulaciones, es muy difícil de abordar.

Es fundamental que el programa tenga una constante actualización...
GG: Sí, no es un programa hermético. Y por otra parte el desarrollo de todos los temas es teórico-práctico. Cada profesor les trae la bibliografía, porque es difícil de conseguir.

¿Qué opinan respecto a la educación turística y la gran diversidad de carreras existentes?
Eugenio Del Busto: Claramente las multiplicidades de actividades que integran a la actividad turística en su conjunto hacen que haya muchas perspectivas desde las cuales se la pueda tomar y que sean objeto de estudio. Eso genera que haya un sin número de carreras que están vinculadas a algunos de los aspectos que integran la actividad turística. En España la diferencia está dada porque hay una norma que establece cuáles son los contenidos mínimos que dictan, lo que para nosotros sería el terciario. Eso hace que la formación sea bastante uniforme. Luego se especializan. Acá es necesario que el Ministerio de Educación dicte una norma que le dé uniformidad a los títulos. Porque verdaderamente, si hay 150 carreras, hay 70 títulos, y cursos con muy poca extensión, que desdibujan cuál es la verdadera calidad formativa.
GG: A nivel universitario me parece que tiene que haber un mayor control en cuanto a la organización de las carreras. Sino creo que se deteriora la profesionalidad. No puede salir alguien que hizo un curso de seis meses con un título igual a otro que estuvo estudiando dos años. Con el tema de la especialización, creo que debería ser al revés. Después salen las líneas específicas, pero tiene que haber una formación básica.

¿Cuáles creen que son aquellos puntos grises o vacíos legales dentro del sector que deberían regularse?
GG: Yo no participé en la elaboración de la Ley Nacional de Turismo pero sí elaboré los comentarios respecto de la misma. Realmente ésta es una ley marco. Como tal, yo diría que está bien estructurada porque tiene parte de un criterio político de considerar al turismo realmente como una actividad estratégica, como una política de estado, tiene principios y tiene herramientas. Es decir, mejor o peor estructuradas pero están. Todo es perfectible. Desde ese punto de vista creo que ha sido un paso adelante. Pero esa Ley Nacional de Turismo, como ley marco, requiere de la sanción de otras leyes que, con el mismo espíritu, empiecen a regularizar de otra manera el mercado. A nivel nacional hay una norma que está faltando y que es muy importante, que es la ley de agentes de viaje. Y realmente creo que desde el punto de vista de la Sectur ésta es una labor que tiene que abordar en forma inmediata. Porque además es competente en esta materia. De todas maneras, yo creo que hay toda una tarea que está por delante, y que surgió del Plan Federal, de armonización legislativa. Es decir, si bien las provincias son competentes en el resto de las materias, creo que deberían haber algunas normas que den ciertos principios básicos del resto de la legislación en los distintos temas y además una armonización, porque si uno piensa en el turismo receptivo, cuando viene el inversor o el turista y empieza a recorrer, se encuentra con un panorama normativo muy diferente a lo que es un país unitario. Entonces, no digo homogenización, porque cada región tiene su característica, pero si una armonización; tratar al máximo de sintetizar ciertos recaudos o requisitos, para facilitar tanto las inversiones como la llegada de turistas del exterior.

EDB: Comparto la idea. Además, hace falta que algunas normas se actualicen. Ha habido una gran modificación de lo que es la actividad turística en nuestro país y mundialmente. Lo que sí advierto, es que el tema de la armonización en otros países ha ido de la mano de la libertad. Me acuerdo, las comunidades autónomas han regulado prácticamente todos los aspectos vinculados con el turismo, y lo que se ve es que una comunidad mira a la otra, qué es lo que hizo y saca su propia norma a la luz de la otra, entonces esto ha favorecido, sin que haya otra exigencia que la de dejar hacer, que se han generado normas muy parecidas. Yo creo que uno de los trabajos más importantes a realizar, previamente a estas armonizaciones, es saber con qué contamos, porque no hay más allá de los trabajos que menciona la doctora, no se ha estudiado en el conjunto del país cuáles son las normas en cada una de las provincias para poder saber cuál es el punto de partida y después ver de qué manera se puede trabajar, porque yo creo particularmente que hay muchas coincidencias entre las diferentes normas. O sea que el problema de armonización no es tan difícil como se piensa.

¿Cuál sería para ustedes el modelo legal que habría que imitar o que ustedes rescatan del mapa mundial?
GG: Primera cuestión, no creo en los modelos. Creo que si algunas veces nos ha ido mal en lo jurídico es por copiar modelos. Entonces, cada país tiene que buscar en su realidad, en su idiosincrasia, cuáles son las normas que van a regular las actividades. Obviamente esto no quiere decir que uno no tiene que conocer el derecho comparado, pero con el filtro debido, porque muchas veces las copias son irrestantes de la Constitución Nacional. Tenemos un país grande, con regiones diversas, por eso hablo de armonización. Por ejemplo, en el tema alojamientos, si bien sería imposible tener una norma general sí podrían haber categorizaciones que tengan que ver con los servicios que se van a prestar, pero creo que inclusive en materia de condiciones edilicias hay que respetar perfectamente las realidades regionales.

¿De qué manera se debería regular a las agencias de turismo estudiantil?
GG: Yo tengo mi opinión personal. Hace falta un fideicomiso de garantía para que la empresa pueda responder rápidamente y que esté avalado con un seguro de caución. El seguro es lo que garantiza al resto que se porta bien, que ante cualquier imprevisto, el fideicomiso responderá. Sino habría tremendas injusticias. Creo que esto es, dentro de lo que la modificación de la ley permite, las dos formas de asegurar la actividad que se pueden utilizar. Pero además, creo que también es muy necesario que haya un control sobre los coordinadores, sobre las personas que se hacen cargo de los grupos, que haya una capacitación, que no pueda ir cualquiera a cargo de un grupo, para que puedan dar respuestas rápidas frente a cualquier eventualidad, porque no hay que pensar solamente en el problema económico.

EDB: De hecho, cuando surgió la primera Ley de Turismo Estudiantil, el problema básico que se quiso atacar era el de la seguridad en los viajes de los menores. No hay que olvidarse de esta condición, que son todos menores de edad, que están viajando al cuidado de uno o dos padres y de los coordinadores de las empresas. La obligación de seguros, de pensar en la asistencia al viajero, es una cuestión clave para que frente a una eventualidad puedan dar una respuesta adecuada.
Eugenio Del Busto
Cuando estudiaba abogacía hice un viaje con el grupo de la universidad y se despertó en mi una inquietud muy fuerte por el tema, lo que me llevó a estudiar la Licenciatura en Turismo cuando terminé la carrera de Abogacía. A partir de ahí empecé desempeñándome como docente universitario en distintas carreras de Turismo y en diferentes universidades. En el 2003 fui becado por la Fundación Carolina de España para un Master en la ciudad de Alicante, en Dirección y Gestión del Turismo. A mi regreso trabajé en el Programa Nacional de Seguridad Turística y después me hice cargo de la Dirección de Registros y Fiscalización de Agentes de Viajes en la Sectur. Durante un tiempo fuí responsable legal de una agencia de viajes que se dedicaba al turismo estudiantil y actualmente soy uno de los socios gerentes de Ejido Asesores, que es una empresa que se dedica justamente al asesoramiento en distintos aspectos de sector turístico.

Graciela Güidi
“Soy profesora de la Universidad de Buenos Aires y docente en una Maestría en Desarrollo Sustentable. En el turismo comencé a trabajar en los 90, pero como investigadora. Coordiné equipos interdisciplinarios que hicieron estudios de desarrollo turístico regional de todas las zonas del país, promovidos por el Consejo Federal de Inversiones. A partir de esa tarea organicé para la Patagonia cinco seminarios internacionales de Turismo y eso me valió, que el Ente Patagonia Turística, me nombrara pionera del turismo patagónico.
También trabajé mucho en turismo termal. De manera que incursioné en muchas temáticas. Estudié y recorrí todo el país prestando atención en el tema turístico en particular.
Actualmente, entre otras cosas, estoy asesorando en algunas cuestiones a la Secretaría de Turismo de la Nación”.

in Mensajero – Periódico Turístico, Lunes 19 de febrero de 2007

Proyecto de modificación del Código Civil Argentino. Depósito Necesario. Hospedaje.

"PROYECTO DE LEY

Texto facilitado por los firmantes del proyecto. Debe tenerse en cuenta que solamente podrá ser tenido por auténtico el texto publicado en el respectivo Trámite Parlamentario, editado por la Imprenta del Congreso de la Nación.

Nº de Expediente 3547-D-2006
Trámite Parlamentario 80
Sumario CODIGO CIVIL: MODIFICACIONES SOBRE CONTRATO DE HOSPEDAJE O ALOJAMIENTO.
Firmantes ITURRIETA, MIGUEL ANGEL.
Giro a Comisiones LEGISLACION GENERAL.

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1: Derógase el artículo 1118 del Código Civil.

Artículo 2: Sustitúyese el artículo 1119 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente manera: "El daño causado por una cosa arrojada o caída desde un edificio, torna responsables por la reparación integral a todos los que habitan en el mismo, o en su caso a quienes lo hacen en la parte de donde provino el objeto, en tanto no se sepa quien la hubiese arrojado o creado el peligro al ponerla de manera que pudiese caer".

Cuando el daño es causado por un miembro anónimo de un grupo determinado, todos sus integrantes resultan colectivamente responsables frente a la víctima, quién a su criterio podrá accionar contra uno, algunos o todos ellos por la indemnización total de los perjuicios sufridos, hasta su íntegro cobro.

En los casos de los dos párrafos anteriores, sólo podrá eximirse de responsabilidad quien pruebe que no participó en la causación del daño, o que no integró el grupo del que emanara el mismo, o la identidad de él o los verdaderos causantes del perjuicio".

Artículo 3: Deróganse los artículos 1120 y 1121 del Código Civil.

Artículo 4: Modifíquese el artículo 2227 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente manera: "Será depósito necesario, el que fuese ocasionado por incendio, ruina, saqueo, naufragio, incursión de enemigos, o por otros acontecimientos de fuerza mayor; que sometan a las personas a una imperiosa necesidad".

Artículo 5: Incorpórase como artículo 2228bis, el siguiente: "En el depósito necesario es admisible toda clase de pruebas.

Salvo en caso de existir disposiciones específicas, el depósito necesario es regido por las normas relativas al depósito voluntario".

Artículo 6: Incorpórase el Capítulo VII del Título XV de la Sección Tercera del Libro Segundo del Código Civil, el que se denominará "De la introducción de efectos en un establecimiento hotelero" y se compondrá de los arts. 2229 a 2239bis.

Artículo 7: Sustitúyese el artículo 2229 del Código Civil por el siguiente: "Los viajeros que lleven consigo efectos de valor superior al corriente en similares circunstancias, deben informarlo al hotelero y guardarlos en las cajas de seguridad que se hallasen a su disposición en el hotel. Salvo prueba en contrario, se considerará que exceden el valor corriente los efectos o las sumas de dinero que superen el monto de cincuenta veces el costo del alojamiento diario en el hotel de que se trate.

Formalizada la entrega de los efectos en custodia al hotelero, la responsabilidad de éste se limita al valor declarado de tales efectos.

Si los efectos de los pasajeros resultaren excesivamente valiosos en relación con la categoría del establecimiento hotelero o su guarda causare trastornos extraordinarios, los hoteleros pueden negarse a recibirlos o convenir con el viajero la limitación o exclusión de su responsabilidad.

Los hoteleros responden por las consecuencias de su injustificada negativa a recibir las cosas que se le hubieran ofrecido en custodia".

Artículo 8: Sustitúyese el artículo 2230 del Código Civil por el siguiente: "Los hoteleros son responsables por las pérdidas o daños sufridos en las cosas y efectos introducidos por los viajeros en el hotel, salvo que probaren la existencia de caso fortuito ajeno a su actividad.

Tal responsabilidad comienza en el instante en que los efectos del viajero han sido introducidos en el hotel, sea por el mismo viajero, un empleado del hotel u otra persona. La entrega del equipaje en el aeropuerto, estación de autobús o en la calle a personal del hotel, queda equiparada a su introducción en este último y da comienzo al deber de custodia del hotelero.

El hotelero responderá de los daños y pérdidas que los efectos de los viajeros sufrieren, ya fuere por su culpa, la de sus dependientes o la de otros viajeros, pero no responderá por los hechos de los acompañantes, visitantes o familiares de los viajeros, que hubieren ingresado al hotel con su anuencia.

La responsabilidad prevista en los párrafos precedentes, se limita al monto máximo equivalente a cincuenta veces el precio convenido por persona por cada día de alojamiento, salvo que la pérdida o el daño sean atribuibles a dolo o culpa del hotelero o de sus dependientes, en cuyo caso el hotelero responderá del daño causado".

Artículo 9: Sustitúyese el artículo 2231 del Código Civil por el siguiente: "Excepto en el supuesto de caso fortuito, los hoteleros también son responsables por la sustracción o daños que sufran los vehículos de los viajeros que reciban en el establecimiento, en garajes u otros lugares adecuados para guardarlos, pero no responden por las cosas dejadas en el interior de ellos.

Esta responsabilidad del hotelero existe sea gratuito u oneroso el estacionamiento de los vehículos en dependencias del hotel, y aunque se lo brinde como accesorio del alojamiento".

Artículo 10: Sustitúyese el artículo 2232 del Código Civil por el siguiente: "Es ineficaz toda cláusula contractual o aviso colocado en el hotel que excluya o limite la responsabilidad del hotelero, salvo lo dispuesto en el artículo 2229, párrafos segundo y tercero".

Artículo 11: Sustitúyese el artículo 2233 del Código Civil por el siguiente: "La responsabilidad impuesta a los hoteleros, se aplica en cuanto fuera pertinente a hosterías, hostales, establecimientos de turismo rural o estancias que alojan huéspedes en ellas a cambio de un precio, sanatorios, hospitales, establecimientos psiquiátricos, geriátricos, albergues y pensionados estudiantiles y asilos y, en general, a todos aquellos establecimientos donde una persona se aloja e introduce efectos, aunque el alojamiento no sea la causa principal de su estadía".

Artículo 12: Sustitúyese el artículo 2234 del Código Civil por el siguiente: "La responsabilidad impuesta a los hoteleros no se aplica a los establecimientos gastronómicos de toda índole, como restaurantes, bares o cafés, ni respecto de los viajeros que ingresen en los hoteles, sin alojarse en ellos".

Artículo 13: Sustitúyese el artículo 2235 del Código Civil por el siguiente: "En el caso del turismo rural o de estancias, la responsabilidad del hotelero respecto de las personas, equipajes y objetos de sus huéspedes comienza desde que éstos transponen el acceso principal de la estancia, puesto que desde allí en adelante el estanciero debe asegurar que ellos no sean asaltados, lesionados o dañados por terceras personas, animales o empleados suyos.

Finaliza la responsabilidad del hotelero rural cuando se produce el egreso de los huéspedes del establecimiento".

Artículo 14: Modifíquese el artículo 2236 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente manera: "El hotelero no es responsable cuando el daño o pérdida provenga de la culpa o dolo del viajero, de sus acompañantes, familiares o invitados".

Artículo 15: Modifíquese el artículo 2237 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente manera: "Para la exoneración de responsabilidad del hotelero, en los términos del artículo 2230, primer párrafo, no se considerará caso fortuito al ingreso de ladrones en los hoteles si no lo hiciesen en banda, con armas de gran poder vulnerante, con violencia desproporcionada o por escalamiento que no pudiese resistir el hotelero".

Artículo 16: Sustitúyese el artículo 2238 del Código Civil por el siguiente: "Cuando el hotel o establecimiento encuadrable en alguno de los supuestos del artículo 2233 perteneciere a dos o más dueños, ellos serán solidariamente responsables del daño causado al viajero o a sus efectos.

Sin perjuicio de ello, si el daño se hubiera producido por culpa exclusiva de uno sólo de los dueños del hotel, él o los que hubiesen pagado la indemnización al damnificado podrán reclamar del culpable el reintegro de cuanto hubieran abonado y no solo del valor indemnizatorio correspondiente a su cuota parte".

Artículo 17: Modifíquese el artículo 2239 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente manera: "La responsabilidad del hotelero finaliza cuando el pasajero desaloja la habitación y se retira del hotel, llevándose sus efectos.

Si el viajero desocupa la habitación pero deja sus efectos en custodia del hotelero, éste continuará siendo responsable por los mismos, aunque lo será como cualquier depositario común y no en los términos de los artículos 2229 y siguientes".

Artículo 18: Incorpórase como artículo 2239bis al Código Civil el siguiente texto: "El hotelero puede retener los efectos del viajero hasta tanto le sea pagado el precio del contrato de hospedaje".

Artículo 19: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Fundamentos
Señor presidente:
Nuestro Código Civil, al igual que otros ordenamientos similares sancionados en el siglo XIX, no regula específicamente el contrato de hospedaje o alojamiento.
El Código de Vélez, regla los efectos de la responsabilidad civil del hotelero, reenviando a las regulaciones relativas al depósito necesario; en tal sentido el artículo 1120 dispone que "Las obligaciones de los posaderos respecto a los efectos introducidos en las posadas por transeúntes o viajeros, son regidas por las disposiciones relativas al depósito necesario".
El régimen legal del contrato de depósito está contenido en el Título XI, de la Sección III del Libro II del Cód. Civil, dentro del cual se encuentran los arts. 2182 a 2230, los que se dividen en seis capítulos.
En el capítulo VI el Código se ocupa del depósito necesario, que resulta una rémora del Derecho Romano con antecedentes históricos curiosos.
El depósito necesario tiene una característica particular que, tal como lo indica el artículo 2227 del Cód. Civil, es el causado ante: "... incendio, ruina, saqueo, naufragio, incursión de enemigos, o por otros acontecimientos de fuerza mayor; que sometan a las personas a una imperiosa necesidad, y el de los efectos introducidos en las posadas por los viajeros".
Resulta claro, que la propia norma asimila en cuanto a los efectos supuestos muy diversos, ya que no debiera ser el mismo trato dado a las cosas entregadas en un incendio o naufragio que las ingresadas a un hotel.
Es más, agudamente en nuestra doctrina un autor ha puntualizado que "...difícilmente puede aceptarse que el depósito en las posadas se trate de un depósito...porque falta, para que pueda calificarse el depósito de "necesario", la circunstancia de necesidad imperiosa, que sí se da en los demás supuestos, casos de ruina, incendio u otro acontecimiento semejante que contempla el precepto. El artículo 2227 contiene la ficción, al considerar al depósito en las posadas en iguales condiciones a los demás supuestos, (...)" (1) .
Si bien se mira en la actuación del hotelero no hay depósito alguno, salvo respecto de los efectos que el pasajero le entregue para depositar en la caja de seguridad; pero, si esta entrega no se produce, es posible afirmar que se trata de un pseudodepósito o depósito ficticio, por voluntad de la ley, respecto de los restantes efectos.
En un inteligente fallo se sostuvo algo similar al expresar que el artículo 2229 del Cód. Civil confunde el depósito necesario por causa de ruina, incendio u otro acontecimiento semejante, con el que tiene lugar por el hecho de introducir efectos en un hotel, que obedece a causas diversas, pero que la ley los considera en iguales condiciones. (2)
La explicación que se le ha buscado a esta equiparación de efectos entre un verdadero supuesto de depósito necesario (la entrega de cosas en un incendio) y otro que esencialmente no lo es (el ingreso de equipajes a un hotel) es doble: los hoteleros ofrecen sus servicios al público generando su confianza y la falta de tiempo o disponibilidad de los huéspedes para verificar la confiabilidad e idoneidad de los propietarios de estos establecimientos.
Pero esta explicación resulta antigua; es propia de los tiempos en que el turismo no existía y los pocos pasajeros que circulaban lo hacían por necesidad y no por placer.
Además, es una explicación propia de una época en que cada lugar existía - con suerte- una única posada, mientras que en la actualidad el hotel de pasajeros no es "la posada" prácticamente única en un lugar de tránsito, pues hoy los pasajeros tienen un amplio repertorio de establecimientos hoteleros y cuando se dirigen a uno, se supone, aunque en numerosos casos y por diversas circunstancias no es así, que han podido elegir libremente el que mejor le conviene a sus gustos, deseos, intereses y seguridad (3) .
Por otra parte, hoy en día, con los prodigios de Internet, se pueden ver hasta las fotos de los cuartos de un hotel en la red, por lo que esta explicación flaquea.
Por ello, es que propongo esta modificación que establece un régimen legal actualizado, adecuado a los nuevos tiempos y necesidades que el turismo intensivo presenta.
Esta reforma se apoya en los siguientes pilares:
- Actualización integral de los conceptos referidos al hospedaje: Es necesario modificar los términos posadas, posaderos, carros, casas de baño, etc. por los utilizados en la actualidad, tales como hoteles, hostería, hoteleros, vehículos, etc.
Por supuesto, dentro del concepto hoteles utilizado en el proyecto se incluyen todos los establecimientos que brindan alojamiento como hosterías, hostales, pensiones, etc., y también establecimientos de agroturismo o estancias que alojan huéspedes en ellas a cambio de un precio. - Clarificación y determinación de la responsabilidad del hotelero dentro de la órbita contractual: En la actualidad, nuestro Código Civil establece una doble regulación de la responsabilidad del hotelero. Por una parte se refieren a él los arts. 1118 y 1120 ubicados entre los cuasidelitos (Tít. IX, Sec. II, Libro II), lo que podría hacer pensar que se trata de un supuesto de responsabilidad extracontractual.
Por otro lado, es regulado en los arts. 2229 y subsiguientes del Cód. Civil (Cap. VI, Tít. XV, Sec. III, Lib. II) vinculado al depósito necesario, lo que lo haría ver como un caso de responsabilidad contractual.
Esta duplicidad normativa ha hecho dudar a la doctrina sobre la naturaleza o esencia jurídica de la responsabilidad del hotelero. Sin embargo, es mayoritaria la opinión de los autores que consideran que la responsabilidad del hotelero es una responsabilidad contractual (4) .
Por ello, el presente proyecto deroga los arts. 1118, 1120 y 1121 reformula el 1119, por lo que la regulación de esta materia queda reconducida de hecho al régimen de la responsabilidad contractual. De esta forma, quedan despejadas todas las dudas en cuanto al ámbito de la responsabilidad del hotelero.
Asimismo, a los fines de evitar la asimilación entre el depósito necesario con el depósito de los efectos en los hoteles, el presente proyecto modifica el artículo 2227 suprimiendo su última parte, de modo tal que sólo será depósito necesario el que se realizara en caso de "...incendio, ruina, saqueo, naufragio, incursión de enemigos, o por otros acontecimientos de fuerza mayor; que sometan a las personas a una imperiosa necesidad" y agrega un capítulo para albergar los arts. 2229 y ss., que aleja del concepto de depósito necesario a la introducción de efectos en un hotel.
Así, el régimen de la responsabilidad del hotelero queda definido exclusivamente en los arts. 2229 a 2239bis del Cód. Civil., creándose un régimen legal armónico, conceptualmente sostenible y de avanzada en la materia.
- Creación de un régimen de responsabilidad del hotelero acorde al siglo XXI, sosteniendo algunas de las estructuras de Vélez Sarsfield:
La presente reforma refleja la evolución que ha tenido la materia por vía doctrinaria y jurisprudencial. Tiene presente también, la regulación establecida en los Proyectos de unificación legislativa civil y comercial de 1987, los dos de 1993 (el de la Comisión Federal de Diputados y el Proyecto de la Comisión Presidencial) y el Anteproyecto de Código Civil del año 1998, en especial tomando de este último, lo referente a la limitación de la responsabilidad de los hoteleros por los daños o pérdidas sufridos por las cosas de los viajeros hasta un monto máximo (5) , aun cuando se aparta este proyecto del tope allí tenido en cuenta.
En tal sentido, el nuevo artículo 2230 limitaría la responsabilidad al monto máximo equivalente a cincuenta veces el precio convenido por persona por cada día de alojamiento, salvo que la pérdida o el daño sean atribuibles a culpa o dolo del hotelero o de sus dependientes. Al no establecerse un monto en pesos, tanto el hotelero como el pasajero quedan resguardados de cualquier modificación inflacionaria que pudiera producirse.
El artículo 9 del presente proyecto, sustituye el artículo 2231 del Código Civil, adaptando la idea de Vélez a nuestros días, de manera tal que en lugar de proteger los carros, actualmente corresponde otorgar protección a vehículos de los viajeros dejados en los garajes u otras dependencias de los hoteles, aunque no las cosas dejadas en ellos.
La nueva redacción propuesta del nuevo artículo 2232 no modifica en lo sustancial lo establecido por el codificador, es decir, plantea la regla general de invalidez de las cláusulas eximentes de responsabilidad del hotelero, salvo lo dispuesto en el artículo 2229, segundo y tercer párrafos.
La reforma propuesta refleja también una notable evolución en lo que respecta a la extensión de este tipo de responsabilidad a todos aquellos establecimientos donde una persona se aloja e introduce efectos, aunque el alojamiento no sea la causa principal de la estadía, tales como sanatorios, clínicas, albergues estudiantiles, pensionados, hospitales, asilos, etc. (artículo 2233 proyectado). La doctrina nacional es prácticamente unánime en dicha interpretación. (6)
Otra innovación, resulta el artículo 11 del proyecto que sustituye el art. 2235 del Cód. Civil. La modificación propiciada recepta en la legislación argentina un régimen legal para los establecimientos de turismo rural, que han proliferado últimamente y que en la actualidad no cuentan con una normativa aplicable, existiendo una absoluta orfandad legislativa en la materia". La precisión de cuando comienza y cuando termina en estos casos la responsabilidad del estanciero-hotelero da claridad a la materia y precisa también el alcance de su responsabilidad.
Asimismo, se incorpora el concepto de "caja de seguridad" (artículo 2229 proyectado), inexistente en el ámbito de los hoteles (o posadas) a la época de sanción de nuestro Código Civil. También, se incluye otra limitación a la responsabilidad de los hoteleros, en cuanto a dichos efectos de valor superior: el hotelero responde hasta el valor declarado de los efectos depositados (artículo 2229 proyectado, segundo párrafo).
Por último, la posibilidad de que el hotelero se niegue a recibir los efectos de valor superior o convenga con el pasajero la limitación o exclusión de su responsabilidad (artículo 2229 proyectado, tercer párrafo). Ello, por supuesto, evita una gran cantidad de conflictos, realizando una aplicación práctica del principio establecido en el artículo 1197 del Cód. Civil, otorgando a las partes la posibilidad de establecer sus propias reglas a las cuales deberán someterse como a la ley misma.
Los arts. 2236 y 2237 se mantienen sustancialmente igual, salvo la mejora de redacción de sus textos.
El artículo 2238 proyectado, al establecer la solidaridad de los diversos dueños de un hotel, adecua esta materia a las directivas del derecho argentino vigente en materia de relaciones de consumo (recuérdese por ejemplo la responsabilidad solidaria establecida en los arts. 13 y 40 de la Ley de Defensa del Consumidor 24.240, luego de su reforma por la ley 24.999). Ello sin perjuicio de las acciones internas de contribución entre quien pagó y sus co-obligados, apartándose este aspecto de la regulación general del Código Civil en materia de solidaridad (arts. 1081 y 1082 CC), por entender que constituiría una injusticia aplicar la solución general en este aspecto.
Los arts. 2239 y 2239 bis vienen a clarificar dudas existentes en la actualidad, siendo ese su objetivo básico.
Se ha pretendido dar al régimen de la responsabilidad del hotelero una redacción actualizada y acorde con los requerimientos de la realidad actual, difícilmente compatible con una regulación pensada para la responsabilidad de los caupones y de quienes dirigían posadas en el medioevo, que es el basamento del régimen que plasmara en su momento el Código Civil francés y que al presente todavía, dos siglos después, es el que informa a las legislaciones que siguen sus aguas (7) , como el Código Civil español, el colombiano, el chileno y el argentino.
Inútil advertir que la evolución de dos siglos en materia de comunicaciones, transporte, hotelería, vida social, viajes y necesidades de la población civil, etc, torna al presente absolutamente deficiente el régimen plasmado en materia de responsabilidad del posadero en 1804 por el Código Napoleón y que fuera seguido por nuestro Código en su sustancialidad.
Las nuevas realidades y necesidades provocan que deba adaptarse el régimen legal a ellas, so riesgo de tener que practicar un malabarismo hermenéutico a cada paso, para adaptar los viejos textos a las nuevas realidades.
Asimismo se ha modificado la estructura del Código Civil en este aspecto, introduciéndose un nuevo capítulo, de modo de ubicar sistemáticamente de manera correcta a la regulación del contrato de hospedaje, alejándolo del encasillamiento tradicional dentro del depósito necesario, que siguiera las aguas del derecho decimonónico. Ello, dado que salvo que el pasajero entregue al hotelero sus efectos para ser guardados en una caja fuerte, no se configura un supuesto de depósito de ningún tipo, menos aún de depósito necesario. Referirse al depósito necesario en el caso de la introducción de efectos en hoteles es una licencia -casi poética- a estas alturas de la civilización y de la tecnología.
Agudamente se ha expuesto que "es obvio que para que exista depósito debe existir entrega de una cosa; debe entregarse al depositario la cosa o cosas depositadas y éste debe estar obligado a restituirlas cuando el depositante lo requiera o al término de un determinado período de tiempo. Si bien se mira en el contrato de hospedaje no hay depósito alguno, a no ser respecto de los efectos que el pasajero le entregue al hotelero para depositar en caja de seguridad. Pero respecto de los equipajes y bienes del pasajero que éste conserva ¿cuál sería el depósito si el pasajero conserva dichos bienes en su poder? ¿puede existir depósito sin traslación de custodia al depositario?" (8) .
Por ello se ha dado una nueva ubicación sistemática al régimen del contrato hotelero o de alojamiento y su responsabilidad por incumplimiento.
Además, se ha aprovechado la ocasión para dar un nuevo texto al artículo 1119 del Código Civil, que carecía de redacción actualizada en general e injusta en su última parte. Se le ha dado un régimen adecuado, que sigue las líneas de los Proyectos de unificación legislativa civil y comercial de 1987, 1993 y 1998, mejorando sus textos. Y al momento de retocar su texto, no se ha dejado pasar la ocasión de receptar en el derecho argentino una regulación actualizada para la responsabilidad colectiva, esto es, los supuestos de daños producidos por un miembro indeterminado de un grupo conocido, vieja aspiración de la doctrina nacional, hasta el presente desoída por el Parlamento.
Finalmente, se ha buscado disipar dudas sobre materias relacionadas con el régimen del contrato de hospedaje, como ocurre con la incorporación expresa del derecho de retención del hotelero sobre los efectos del viajero, hasta ser satisfecho el precio del alojamiento (9) .
Considero que todas estas modificaciones, iluminan y actualizan definitivamente una materia que debido al crecimiento turístico que experimenta nuestro país, debe estar correctamente determinada.
No debemos perder de vista que nuestro país recibe anualmente 5.000.000 de turistas extranjeros, además del turismo interno, y probablemente esta suma se incremente en los próximos años.
Para la redacción del Proyecto se ha contado con la colaboración de dos especialistas reconocidos internacionalmente en materia de derecho civil, el Dr. Marcelo J. López Mesa, Académico correspondiente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba y uno de cuyos brillantes artículos doctrinarios -ya citado- ha sido tenido especialmente en consideración al momento de redactar el texto propuesto y el Dr. Félix A. Trigo Represas, Académico de número de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires.
Por todo lo expuesto, solicito a mis pares que acompañen este proyecto.

(1) SANCHEZ HERNANDEZ, Angel, "La responsabilidad del posadero por todo daño o pérdida que sufran los efectos introducidos en las posadas por los viajeros", JA, 1995-IV-952.
(2) CNCom., Sala B, 28/05/79, "Roncal Antezana, Hugo c. Hotel Americano y otros", LA LEY, 1980-A, 97.
(3) LÓPEZ MESA, Marcelo J., Hospedaje y responsabilidad civil, revista La Ley del lunes 24 de abril de 2006, pp. 1 y ss.
(4) BERNHEIM - DESVAUX, S., "La responsabilité contractuelle du détenteur d´une chose corporelle apparteant á autrui", PUAM, Paris, 2003; LOPEZ MESA, Marcelo, "Curso de derecho de las obligaciones, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2001, t. III, p. 161; LÓPEZ MESA, Marcelo J., Hospedaje y responsabilidad civil, revista La Ley del lunes 24 de abril de 2006, pp. 1 y ss.; TRIGO REPRESAS, Félix A. - LOPEZ MESA, Marcelo, "Tratado de la responsabilidad civil", Edit. La Ley, Bs. As,.2004, t. II, p. 841; REYNA, Carlos A. comentario al artículo 1118 C.C. en BUERES-HIGHTON, "Código Civil y sus normas complementarias, cit. t. 3-B, p. 136; LLAMBIAS, J.J., "Tratado de Derecho Civil. Obligaciones", t. IV-A, p. 436, N° 2549-a; BUSTAMANTE ALSINA, J. "Teoría general de la responsabilidad civil", 2ª ed., Abeledo - Perrot, Buenos Aires, 1973, p. 34, N° 994/998; CAIVANO, Roque J., "La obligación de custodia en la locación de obra", en La Ley, 2000-B,1.
(5) Su antecedente es el Código Civil italiano, artículo 1783, reformado por la ley 316 del 10 de junio de 1978.
(6) LÓPEZ MESA, Marcelo J., Hospedaje y responsabilidad civil, revista La Ley del lunes 24 de abril de 2006, pp. 1 y ss.; TRIGO REPRESAS, Félix A. - LOPEZ MESA, Marcelo, "Tratado de la responsabilidad civil", cit. t. II, p. 848; CAZEAUX - TRIGO REPRESAS, "Derecho de las obligaciones", Editora Platense, La Plata, 1996, t. V, p. 176, N° 2673; LLAMBIAS, J.J., "Tratado de Derecho Civil. Obligaciones", cit. t. IV-A, p. 178, N° 2550; BORDA, "Tratado. Obligaciones", cit. t. II, p. 317, N° 1417; BOFFI BOGGERO, L.M., "Tratado de las obligaciones", cit. t. V, p. 765, N° 2088; KEMELMAJER de CARLUCCI, A., en "Código Civil y leyes complementarias. Comentado, anotado y concordado", de BELLUSCIO-ZANNONI, t. 5, ps. 644/645; REYNA, Carlos A. comentario al artículo 1118 C.C. en BUERES-HIGHTON, "Código Civil y sus normas complementarias. Análisis doctrinario y jurisprudencia", cit. t. 3-B, p. 139.
(7) REPRESA POLO, Ma. Patricia, Responsabilidad de los establecimientos hoteleros por los efectos introducidos por los clientes, Editoriales de derecho reunidas, Madrid, 2004, pp. 15 y ss.
(8) LÓPEZ MESA, Marcelo J., Hospedaje y responsabilidad civil, revista La Ley del lunes 24 de abril de 2006, p. 2.
(9) A diferencia de nuestro ordenamiento, el régimen colombiano acuerda al hotelero derecho de retención (artículo 2497 del Cód. Civil colombiano) asignándoles una prelación de segunda clase sobre "los efectos del deudor, introducidos por éste en la posada, mientras permanezcan en ella, y hasta concurrencia de lo que se deba por alojamiento, expensas y daños" (cfr. artículo 2497 CC de Colombia; vid a mayor abundamiento LÓPEZ MESA, Marcelo J., Hospedaje y responsabilidad civil, revista La Ley del lunes 24 de abril de 2006, pp. 4 y ss, con cita de BAENA UPEGUI, Mario, De las obligaciones en derecho civil y comercial, 3ª edic., Ed. Legis, Bogotá, 2004, p. 574 y OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo, Régimen general de las obligaciones, Ed. Temis, Bogotá, 2005, pp. 72/73, Nº 93)."

Intenção de o Governo eliminar as Regiões de Turismo

Regiões de Turismo v. Agências Regionais de Turismo: de um consolidado modelo tripartido em que confluem interesses municipais, governamentais e empresariais para uma indeterminada e constitucionalmente duvidosa proposta de pendor centralista?

1. Um conjunto de preconceitos em torno das regiões de turismo que irrompem ciclicamente
É sabido que um conjunto de preconceitos pode conduzir, em maior ou menor grau, a uma incorrecta percepção e valoração da realidade que nos rodeia.
Uma dessas preconcepções respeita às regiões de turismo, revelando-se amiúde em afirmações que apontam para o seu número excessivo ou da não preparação, cristalização ou ineficiência dos seus dirigentes, maxime dos respectivos presidentes.
Pontos de vista que, não raro, entroncam numa perspectiva algo maniqueísta, na demonização do público e entronização do privado, esquecendo que o sector do turismo a par de uma forte componente empresarial carece, em idêntica proporção, de uma administração pública de qualidade.
Qualquer análise e subsequente decisão política apoiada nestes preconceitos conduziria à extinção de um significativo número de instituições públicas e privadas, pois são conhecidos exemplos de maus deputados, governantes, empresários, dirigentes associativos e profissionais liberais.
Há, pois, em abstracto que indagar se determinado modelo é o mais adequado à prossecução de determinada finalidade e, caso existam distorções em razão da actuação dos titulares dos seus órgãos, introduzir as medidas correctivas que ao caso couberem.

2. Necessidade de ponderar as vantagens e inconvenientes do modelo existente e do proposto
O Governo projecta agora a extinção destas pessoas colectivas de direito público, substituindo-as pela figura das agências regionais de turismo sem, no entanto, se encontrar munido de um estudo que, com a indispensável profundidade, aponte as insuficiências, revele a impossibilidade de as superar em ordem a uma melhor adequação ao interesse público e, como corolário lógico, conclua pela inevitável extinção destas instituições do turismo português que corporizam uma evolução quase secular de participação dos cidadãos e empresas na administração pública do turismo.
Ao mesmo tempo, há também que atentar na consistência e adequação do modelo sucedâneo, porquanto um conjunto de relevantes necessidades colectivas – planos regionais de acção turística, estudos sobre as potencialidades turísticas regionais, definição dos respectivos produtos, promoção interna e colaboração na externa, fomento do artesanato e animação turística, colaboração com o Governo e autarquias em ordem à consecução dos objectivos da política nacional de turismo, apoio e captação de investimento turísticos - são realizadas pelas regiões de turismo havendo, assim, que apresentar um modelo que as satisfaça mais eficazmente e que consuma idênticos ou até menores recursos públicos.
Para além disso, a oportunidade e os custos da substituição: indagar se é o momento adequado ao impulso reformista e se os custos associados à substituição do modelo existente pelo modelo projectado são suportáveis e proporcionados, pois há sempre um período de transição entre um a dois anos em que as coisas não funcionam satisfatoriamente.
Partindo-se do previsível sucesso do projectado modelo, estimar a sua duração aproximada. Saber, no fundo, se adianta estar a operar um conjunto de modificações que a curto prazo poderão ser anuladas por outras reformas que com elas conflituam ou as absorvem.
Há também que assegurar o princípio democrático na eleição dos órgãos do novo modelo. E que os diferentes interventores, sejam eles públicos ou privados, têm uma adequada representação porquanto desde as comissões de iniciativas da Iª República que os empresários do sector têm uma intervenção activa na administração pública do turismo, antecipando, de alguma forma, as parcerias público-privadas tão em voga.
Testar igualmente a segurança do novo modelo e a sua compatibilidade com a previsível evolução do quadro jurídico-constitucional da administração pública portuguesa, designadamente no que respeita à intenção do Partido Socialista concretizar o comando constitucional relativo à regionalização na próxima Legislatura.
Last but not the least, aferir da compatibilidade do modelo proposto com os princípios constitucionais conformadores da organização da administração pública.
Uma ponderação serena, objectiva, alinhando desapaixonadamente os prós e os contras do modelo existente e do proposto, procurando alcançar-se um quadro estável e imune tanto quanto possível às mudanças de governação, transparente, que não dependa dos humores ou preferências pessoais dos respectivos titulares ou de afinidades partidárias.

3. Breve caracterização do modelo das agências regionais de turismo
Embora a designação regiões de turismo e agências regionais de turismo possam inculcar alguma semelhança, em termos de conteúdo as figuras são assaz diferentes, mercê da eliminação de uma das traves-mestras do sistema, a exclusiva iniciativa dos municípios interessados (embora não prescindindo da concordância governamental corporizada no decreto-lei que institui a região de turismo) e na consagração de um modelo rígido assente nas NUTS III.
Com efeito, o artº 3º da proposta contrasta fortemente com o princípio da exclusiva iniciativa municipal subjacente às regiões de turismo. Nas agências regionais de turismo a criação e o respectivo âmbito geográfico decorrem do próprio diploma que as institui, ou seja, são criadas ex lege e não ope voluntatis como as regiões de turismo.
Assim, de harmonia com a exclusiva vontade governamental, prescindo-se de qualquer audição dos municípios, são criadas 10 agências regionais de turismo. Para além disso, o critério subjacente à proposta legislativa apresenta algumas dificuldades. Nalguns casos pretende-se criar agências regionais de turismo de âmbito geográfico correspondente a macro-regiões de turismo, noutros mantém-se uma dimensão geográfica muito próxima da actualmente existente sem que se descortine minimamente o fio condutor da opção legislativa.
As NUTS III, a tradição sócio-cultural e turística do território e o PENT são os critérios orientadores para a determinação da competência territorial.
No que respeita às atribuições ocorre um substancial decréscimo comparativamente às regiões de turismo: os planos de acção turística da região e a promoção no mercado interno bem como a colaboração no externo são suprimidas nas agências regionais de turismo. O nóvel organismo é, com efeito, muito parco em atribuições.
Embora no artº 4º se refira que as agências regionais de turismo são compostas pelos municípios integrados no correspondente agrupamento de NUTS III, do artº 9º decorre que outros entes públicos e privados integram a sua assembleia geral.
Sendo as agências regionais de turismo criadas por vontade governamental, a lei socorre-se do conceito de «participação efectiva dos municípios» para expressar a sua integração na pessoa colectiva pública, a qual vai naturalmente depender de deliberação nesse sentido do órgão competente (art.º 5º, nº 1).
A forma que se encontrou para estimular o ingresso das autarquias foi o de condicionar o seu acesso a programas públicos de financiamento na área do turismo, constituídos por fundos exclusivamente nacionais, à qualidade de membros das agências regionais de turismo.
O artº 8º enumera os órgãos das agências regionais de turismo: a Assembleia geral, a Direcção e o Fiscal único.
Trata-se, no entanto, de uma composição mínima, como ressalta da expressão «pelo menos» constante do nº 1 do preceito em análise. Que outros órgãos poderão existir para além destes, quem os cria e quais as suas atribuições, são dúvidas que legitimamente assaltam o intérprete mas que o projecto de diploma não fornece a mínima pista interpretativa.
O nº 2 é ainda mais problemático pelo seu alto grau de indeterminação, remetendo para os respectivos estatutos a composição, organização e funcionamento da assembleia geral e do órgão de governo, a direcção. No entanto, enquanto o artº 9º fornece a composição mínima obrigatória da assembleia geral (preceito claramente inspirado no artº 13º da Lei das Regiões de Turismo que fixa a composição da comissão regional) o artº 10º laconicamente proclama que a direcção é eleita pela assembleia geral, não contemplando o número de membros e a duração do mandato.

4. Extinção das zonas de turismo
A proposta governamental envereda também pela extinção das zonas de turismo (artigos 117º e segs. do Código Administrativo) – algo surpreendente coloca-as a par das juntas de turismo que igualmente projecta extinguir - não ponderando, uma vez mais, os aspectos de interesse público decorrentes da existência de órgãos de proximidade, agora de âmbito municipal ou infra-muncipal, fortemente especializados e conhecedores da realidade local.
Não posso deixar de expressar uma grande preocupação quanto a estas medidas de grande impacto atenta a experiência recente em que se assistiu à extinção da DGT e do INFTUR, fundamentadas a posteriori com um alegado propósito de concentração no ITP, que todavia não se verifica (atribuições cometidas à DGAE, DREs e ASAE), se projecte agora destruir o plano regional (regiões de turismo) e local (zonas de turismo que se repartem em comissões municipais e juntas de turismo) da administração pública do turismo português.
Os municípios têm de ser líderes do modelo de proximidade e não meros espectadores que aplaudem soluções gizadas muito longe do lugar onde vão ser implementadas e que, por se encontrarem a grande distância, não conseguem a adequada valorização das pequenas mas significativas particularidades locais que são factores distintivos da oferta turística e fortemente potenciadores da competitividade nacional.
Para além, naturalmente, de as preconizadas alterações versando o estatuto das autarquias locais, serem matéria da reserva relativa de competência legislativa do Parlamento (artº 165º, nº 1 al. q) da Constituição).

5. Os princípios constitucionais da autonomia local, descentralização e subsidariedade
Os princípios da autonomia local, descentralização e subsidiariedade são erigidos a princípios fundamentais da organização do Estado pelo artº 6º da Constituição, dele resultando uma orientação base quanto à policracia ou pluralismo de centros de poder.
O princípio da autonomia local, pleonástico como alertam os constitucionalistas, pela singela razão de as autarquias locais pressuporem autonomia, consiste na atribuição de um conjunto de poderes que estas exercem de harmonia com as opções livremente realizadas no respeito do princípio democrático. Encontram-se sujeitas a uma tutela de mera legalidade (artº 242º) e a sua organização, como se referiu acima, faz parte da competência legislativa reservada da Assembleia da República.
O princípio da descentralização, por seu turno, significa restritamente que «na medida do possível e dos meios adequados às matérias, a administração deve organizar-se através de pessoas colectivas distintas do Estado com participação dos cidadãos» (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra, 2005, pág. 79). Um dos exemplos constitucionalmente previstos são as associações públicas (artigo 267º, números 1 e 4) categoria na qual se integram as regiões de turismo.
Finalmente, o princípio da subsidariedade foi introduzido na revisão constitucional de 1997, tendo como ideias mestras a proximidade do cidadão e de administração autónoma. Como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira na sua recente Constituição da República Portuguesa Anotada (I Vol., Coimbra, 2007, pág. 234) este princípio distingue-se dos anteriormente referidos tendo «uma dimensão prática de grande relevância: … a prossecução de interesses próprios das populações das autarquias locais (cfr. artº 235º-2º) cabe, em primeira mão, aos entes autárquicos mais próximos dos cidadãos…»
Como referem estes autores em anotação ao actual artº 237º «o princípio da descentralização aponta para o princípio da subsidiariedade, devendo a lei reservar para os órgãos públicos centrais apenas aquelas matérias que as autarquias não estão em condições de prosseguir» (página 887 da 3ª edição, Coimbra, 1993).
Finalmente, para além da competência geral e plena para a prossecução de interesses próprios, aqueles prestigiados constitucionalistas põem em destaque, o que não é despiciendo para a matéria que nos ocupa, que a regra é a descentralização e a excepção a concentração.

6. Conclusão
No quadro actual, afigura-se recomendável um modelo de consenso que conduza a uma substancial e realista redução em aproximadamente quarenta por cento do número de regiões de turismo existentes, garantindo o essencial das suas reconhecidas vantagens mas não sacrificando o modelo de proximidade que o turismo necessita em absoluto. Como constata Hall, na sua obra de referência publicada em 2003, «wine, food and tourism are all products that are differentiated on the basis of regional identity».
Actuação interessada e proactiva dos municípios que constituem a sua força impulsionadora e dominante, mas que garantam a intervenção do sector privado (empreendimentos turísticos, estabelecimentos de restauração e bebidas, agências de viagens, empresas de animação) não só na respectiva assembleia mas também no órgão de governo. Haverá alguma arquitectura jurídica tão flexível e ajustada à evolução do sector como a das regiões de turismo que permite um empresário do sector possa ascender à sua presidência e simultaneamente garante a adstrição das verbas a determinadas finalidades e apertado controlo dos dinheiros públicos?
A consensualidade do modelo de administração do turismo é um dos seus importantes factores de sucesso. Mudanças gizadas com a colaboração dos destinatários surtem mais efeito do que as que lhe são impostas, suscitando protestos e insatisfação tanto mais legítimos em razão da indeterminação e falta de fundamentação da solução proposta. In casu, será obtido pelo mecanismo da fusão de regiões de turismo contíguas para a qual é indispensável a cumplicidade entre os municípios e o Governo.
Não destruamos, pois, por simples capricho ou excesso de tónus governativo, as potencialidades destes entes regionais de turismo até que serenamente consigamos construir um credível e constitucionalmente compatível modelo alternativo. As originais traves mestras das regiões de turismo são um bem que cumpre preservar pois tratando-se de um embrião de regionalização poderá inclusivamente constituir um interessante projecto piloto caso se reforcem as suas atribuições.
Parece clara a orientação da Constituição quanto ao caminho a percorrer: os problemas turísticos que respeitem exclusiva ou predominantemente à respectiva região devem ser resolvidos no seu interior sem recurso ao Governo central, embora observando, como não pode deixar de ser, o quadro das políticas e orientações definida a nível nacional. Em nome do aumento da eficácia e eficiência do sistema de administração pública mercê da menor pressão sobre os órgãos centrais que, assim, ficam mais libertos para as questões de âmbito nacional.

Carlos Torres
1 de Fevereiro de 2007

"O grande problema do Algarve são os alvarás com direitos adquiridos"

"PÚBLICO - A estratégia de ordenamento do território e de política ambiental no Algarve está a ser a correcta?
Hélder Martins - É moda bater no Algarve, e vejo até autarcas em zonas do país que são os piores exemplos a dizerem que não querem fazer uma Quarteira. Bastava que tivessem um espelho, para perceberem que têm situações muito piores. Mas o Algarve tem vários sítios muito difíceis de resolver: Praia da Rocha, Armação de Pêra, Quarteira, Monte Gordo. Sendo certo que não temos dinheiro nem coragem para deitar prédios abaixo - há alguns prédios parados há vários anos, sem estarem acabados, e que não conseguimos acabar -, a aposta das câmaras municipais é melhorar a envolvente, as acessibilidades, os espaços verdes. Em relação ao resto do Algarve, creio que não há uma calamidade.
E qual é a análise que faz do novo Protal (Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve)?
Pelo que conheço, resolve alguns problemas e não resolve outros. Se quiséssemos fazer outra Quinta do Lago, onde é que fazíamos? O Protal não tem solução para isso. Mas alguma restrição que faz na zona em cima do mar poderá obrigar a uma coisa fundamental: pegar em hotéis que estão há 30 ou 40 anos construídos e remodelá-los. O caso do Atlantis, em Vilamoura, é um exemplo. O hotel foi comprado, vai ser alvo de uma remodelação e vai ser um projecto de alta qualidade. Temos vários hotéis na orla costeira, em cima do mar, em que, se calhar, a solução era demolir e fazer lá um espaço novo. No Protal e nos PDM (planos directores municipais) que aí vêm, há ainda um grande problema, que são os direitos adquiridos. Esse é que é o grande problema do Algarve: o número de camas aprovadas, algumas delas há mais de 20 anos...
Quantas são?
Não sei, uma vez sugeri que se fizesse esse estudo na CCDR (Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional). Em relação às que foram aprovadas há muitos anos, a realidade não é a mesma de hoje. Acho que está mal que alguém tenha um alvará vitalício a dizer que pode fazer vários prédios com 10 andares.
Em alguns casos, estamos a falar não de direitos adquiridos, mas de expectativas de direitos adquiridos.
Sim, mas se tiver um alvará de loteamento é um direito adquirido. Eu, na câmara [de Loulé], tentei negociar com um privado que queria fazer um prédio de dez andares em Quarteira. E, no executivo (sete pessoas, dois partidos), disseram que não se podia. E o homem chegou e eu disse que a câmara não via com bons olhos e que o melhor era ele fazer com seis andares, como está no PDM. Ele perguntou-me se o indemnizava. Não indemnizando, se não aprovava comigo aprovaria com outro. E ele há-de fazer os dez andares e há-de vendê-los. Esse é que é o mal. E estamos a falar de andares que são utilizados 15 dias no Verão ou estão no mercado paralelo do arrendamento.
Estamos a alimentar apenas a especulação?
Em Espanha, em Palma de Maiorca, há uma presidente de câmara que implodiu 18 edifícios, todos torres acima do mar, e no seu lugar fez acessos às praia, áreas públicas, estacionamento. Bom, perdeu as eleições a seguir. E esse é um problema. Mas ela conseguiu implodir 18 edifícios, nós não o conseguimos, não temos dinheiro para o pagar nem coragem para o fazer. Grande parte destes apartamentos vai parar às camas paralelas, que têm um impedimento que bloqueia tudo - a começar pelos grandes empreendimentos. Ninguém consegue legalizar uma moradia no Vale de Lobo, na Quinta do Lago ou onde quer que seja, que foi aprovada com um alvará que diz habitação própria.
Existe pressão das imobiliárias para que haja mais construção no Algarve. Corre-se o risco de repetir o modelo espanhol?
Não tenho dúvidas de que não. Nunca chegaremos ao que existe do outro lado da fronteira, com o actual regime de ordenamento. Volto a sublinhar que há aqui um problema das coisas decididas nos anos 80, mas são coisas de outra dimensão. Já não diria que [os alvarás] fossem extintos, era que fosse dado um prazo. Ter um alvará aprovado há 20 anos e continuar a ser viável construir o que era na altura aprovado, é um perigo. Portanto, o negócio é adquirir um alvará, não construir um loteamento e vender o próprio alvará. É evidente que estes alvarás de que estamos a falar são de loteamento.
Mas pode vender esse alvará?
Claro que pode, e isso vale dinheiro. E como continua a haver clientes para comprar esse produto... Se não houvesse clientes, era diferente.
Mas veja isso pelo lado contrário. A procura que hoje há no Algarve por empreendimentos de grande qualidade é maior do que nunca. Finalmente vai haver Hilton, vai haver um conjunto de marcas de grande prestígio. Quando estas empresas escolhem o Algarve, é porque fizeram um estudo e verificaram que o seu produto e o seu cliente se enquadram perfeitamente ali.
Um dos segmentos em expansão é o turismo cultural. O Algarve perdeu alguns dos grandes acontecimentos, como a realização do festival internacional de música. Nessa área, qual é o papel da região de turismo?
A região de turismo era vista como uma entidade para pagar. Não somos nós que somos insensíveis culturais, temos é de pensar: dos 250 mil euros que custava normalmente o festival de música, qual era o retorno do turismo? E dos 250 mil euros que custava normalmente o Cross das Amendoeiras, qual era o retorno do turismo? Se calhar, tinha retorno em termos desportivos, mas em termos turísticos não tinha. Por outro lado, queremos substituir o festival de música por um festival de música contemporânea, que leva só numa edição mais gente do que todos os outros. Quem quer que venha a seguir, manterá ou não esta política.
Isso é já um discurso de despedida?
Sempre tive a visão de que os mandatos são para cumprir e são períodos de quatro anos. Esse período termina agora. Não escondo que correu bem, mas nunca vivi numa perspectiva de que tenho de fazer tudo agora para garantir votos a seguir. Cumprirei o mandato até ao fim e depois logo veremos. Primeiro, ainda não conheço a nova lei das regiões de turismo. E depois, acho que há vida para além da política... É certo que será antes do Verão que vamos definir se nos recandidatamos." (Idálio Revez e Inês Sequeira - Público, 05/02/2007)