Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur
Radisson Victoria Plaza Hotel – Montevideo, Uruguay
9 y 10 de noviembre de 2006
Graciela Güidi*
(Argentina)
I. Introducción
Hace ya muchos años, comencé a trabajar en el tema turístico desde la perspectiva del desarrollo regional, considerando que esta actividad constituía una valiosa herramienta para el crecimiento socioeconómico de la Argentina.
La multisectorialidad propia de la actividad turística, asociada con los factores sociales, físico naturales y culturales que resultan determinantes en sus características y desarrollos, me llevaron a encarar los estudios de cada una de las regiones de nuestro país, así como a la identificación a nivel nacional del estado de los circuitos y corredores turísticos tradicionales y potenciales, coordinando equipos integrados por profesionales de distintas disciplinas científicas, entre los que no estuvo ausente por cierto el sector jurídico.
El mayor énfasis que, en términos de crecimiento económico, otorgué al turismo receptivo, me llevó a organizar, como parte del Programa de Desarrollo Turístico del Consejo Federal de Inversiones de Argentina, Seminarios Internacionales con participación de especialistas de todo el mundo, con el doble objeto de capacitar a nuestros actores turísticos y, al mismo tiempo, promover lazos y posibilidades de negocios con los grandes centros emisores de turistas.
En el año 2004, como miembro del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo, a solicitud del Dr. Juan Carlos Fairstein, miembro del Directorio de IFTTA por nuestro país, la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires me propuso como Secretaria Académica de la 16ª Conferencia Mundial del Foro, que por primera vez se realizó en Latinoamérica y tuvo su sede en Buenos Aires en Octubre de ese año.
Al preparar el programa de la citada conferencia se convocó a una multiplicidad de especialistas en distintas materias, demostrándose que la interdisciplina también es fundamental en el propio sector jurídico.
Concordantemente, el Programa del actual Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur aborda, en este caso, tres grandes núcleos del conocimiento jurídico: Derecho Público, Derecho Comercial y Derecho Tributario.
Lo hasta aquí destacado me conduce, como cuestión introductoria de mi exposición, a referirme al carácter autónomo o no del llamado Derecho del Turismo, cuestión que quizá ofrezca debate en momentos en los que la Argentina y ahora Uruguay cuentan con Posgrados de especialización.
Por lo menos, por ahora, niego autonomía científica al Derecho del Turismo, aún cuando pueda considerarse que existe en algunos temas tales como Agencias de Viaje, Hotelería, Guías, etc. especialización normativa.
Un sector de la ciencia del derecho tiene autonomía científica cuando los principios que lo informan, por su carácter original y por constituir una construcción jurídica sistemática, completa, cerrada, hacen innecesaria toda recurrencia a los principios de otra rama.
Por el contrario, cuando existen excepciones o especificaciones a principios de otras ramas, a las que se recurre además para resolver casos no previstos, no estamos frente a una rama autónoma sino quizá ante una materia que requiere cierta especialización tanto en el orden legislativo como administrativo.
Este criterio fue el que se tuvo en cuenta al diseñar el curso de posgrado que dirijo en la UBA, al que me referiré en detalle al final de mi exposición. Para su desarrollo se convocaron profesores de las distintas materias de grado y posgrado de la Facultad, que mayoritariamente habían tenido alguna aproximación al fenómeno turístico, con el objeto de que explicaran la aplicación de los principios propios de sus materias a dicho fenómeno.
Hecha esta introducción, abordaré a continuación el marco administrativo del turismo a partir de los cambios que han influido en esta disciplina.
II. Los cambios y su influencia en la disciplina
La comprensión de la complejidad de la realidad, instalada en las últimas décadas por las ciencias ambientales, está provocando cambios paradigmáticos en la ciencia jurídica, que la alejan del enfoque positivista y formal incitando al jurista –en palabras del Maestro Alejandro Nieto– a “perder la arrogancia de la verdad y a desprenderse del orgullo del dogmatismo”, para acercarse cada vez más al fenómeno social objeto del derecho.
El derecho administrativo no ha sido ajeno a estos cambios. En efecto, si el motivo central de su desarrollo estuvo basado en el conflicto entre autoridad y libertad, cuya dilucidación separó las aguas doctrinarias entre los que privilegiaban el estudio de las “potestades administrativas” y los que exaltaban el recorte de los fines del estado, puede afirmarse que la exigencia de participación en el diseño de las políticas públicas, en su aplicación y control ha desdibujado progresivamente la raíz del conflicto; el acento en la protección del usuario en materia de servicios públicos, la ampliación de la base de legitimación en la defensa de derechos sociales, la proliferación de instancias arbitrales como formas de dirimir los conflictos en sede administrativa, un nuevo sentido de lo público que aleja su pertenencia exclusiva del Estado, son algunos de los cambios ocurridos en esta materia.
Concordantemente, la Administración Pública se ve impulsada a producir cambios en su organización fundamentalmente originados en la transformación desde un rol básicamente ordenador y represivo hacia un rol de promotor y gestor de los intereses sociales.
Para ello se privilegia el consenso público – privado a través de la figura del convenio, del consorcio, audiencias públicas previas a la adopción de decisiones administrativas, sean individuales o reglamentarias, acento en el deber de información pública para la mayor transparencia de la gestión.
La reforma del Estado requiere otorgar mayor poder a la sociedad civil, lo que, en términos anglosajones se ha denominado empowerment, cuyo punto de partida es la información y la adquisición de conocimientos y agrego, una creciente conciencia de que sólo la solidaridad y la cooperación permiten el desarrollo social que conduce al genuino desarrollo económico (no a la inversa).
Las normas del derecho administrativo y la organización administrativa del Siglo XXI deben progresivamente incorporar los cambios que exige el paradigma de la complejidad.
Ahora bien, es desde esta óptica que habrá que analizar y eventualmente modificar las normas que regulan la actividad turística y la gestión administrativa para su efectiva aplicación.
III. El marco administrativo del turismo
En primer lugar creo que no es ocioso recordar que en virtud de principios constitucionales deben ser legislativas las normas que regulen la actividad de los distintos actores que intervienen en el turismo, imponiendo condiciones para su ejercicio y aplicando sanciones en caso de incumplimiento con especificación de las conductas que tipifican las infracciones y de las sanciones correspondientes.
Se trata de reglar el derecho a trabajar, a ejercer profesión, a comerciar, y esto es materia de la legislación, desde un punto de vista formal y material.
Lamentablemente, a veces el poder administrador avanza en materia de turismo sobre temas propios del Poder Legislativo, en el mejor de los casos con la intención de cubrir vacíos en actividades nuevas aún no reguladas o por “omisiones” del legislador.
La otra cuestión, particularmente compleja en los países federales, es que el derecho administrativo es local, a diferencia de lo que ocurre con las denominadas materias de fondo, por lo cual, los diversos niveles jurídico políticos (Nación, Estados o Provincias y Municipios) pueden dictar normas administrativas en la esfera de sus competencias.
No obstante, y aún cuando se trate de un país unitario, habrá que estar al reparto de competencias entre el Gobierno Central y sus municipios, que también podrán dictar normas relativas al turismo.
Al interior de los países federales y, porque no, también en los unitarios, se requiere la armonización de las normas que regulan el turismo y esto porque la característica fundamental del turismo es la interjurisdiccionalidad de sus trayectos.
Por idéntico motivo, es necesario emprender a nivel de los países que integran el Mercosur, en las distintas categorías, la armonización normativa, ya que generalmente los viajeros recorren varios países en virtud de la diversidad de ofertas que ostenta la región.
Actualmente y a nivel de un proyecto puntual, pero que es Mercosur porque abarca Argentina, Uruguay y el Sur de Brasil, denominado “Camino del Gaucho”, se han comenzado a analizar las normativas específicas de los tres países.
A título de ejemplo veamos el marco normativo de algunas actividades relativas al turismo.
Radisson Victoria Plaza Hotel – Montevideo, Uruguay
9 y 10 de noviembre de 2006
Graciela Güidi*
(Argentina)
I. Introducción
Hace ya muchos años, comencé a trabajar en el tema turístico desde la perspectiva del desarrollo regional, considerando que esta actividad constituía una valiosa herramienta para el crecimiento socioeconómico de la Argentina.
La multisectorialidad propia de la actividad turística, asociada con los factores sociales, físico naturales y culturales que resultan determinantes en sus características y desarrollos, me llevaron a encarar los estudios de cada una de las regiones de nuestro país, así como a la identificación a nivel nacional del estado de los circuitos y corredores turísticos tradicionales y potenciales, coordinando equipos integrados por profesionales de distintas disciplinas científicas, entre los que no estuvo ausente por cierto el sector jurídico.
El mayor énfasis que, en términos de crecimiento económico, otorgué al turismo receptivo, me llevó a organizar, como parte del Programa de Desarrollo Turístico del Consejo Federal de Inversiones de Argentina, Seminarios Internacionales con participación de especialistas de todo el mundo, con el doble objeto de capacitar a nuestros actores turísticos y, al mismo tiempo, promover lazos y posibilidades de negocios con los grandes centros emisores de turistas.
En el año 2004, como miembro del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo, a solicitud del Dr. Juan Carlos Fairstein, miembro del Directorio de IFTTA por nuestro país, la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires me propuso como Secretaria Académica de la 16ª Conferencia Mundial del Foro, que por primera vez se realizó en Latinoamérica y tuvo su sede en Buenos Aires en Octubre de ese año.
Al preparar el programa de la citada conferencia se convocó a una multiplicidad de especialistas en distintas materias, demostrándose que la interdisciplina también es fundamental en el propio sector jurídico.
Concordantemente, el Programa del actual Congreso de Derecho del Turismo del Mercosur aborda, en este caso, tres grandes núcleos del conocimiento jurídico: Derecho Público, Derecho Comercial y Derecho Tributario.
Lo hasta aquí destacado me conduce, como cuestión introductoria de mi exposición, a referirme al carácter autónomo o no del llamado Derecho del Turismo, cuestión que quizá ofrezca debate en momentos en los que la Argentina y ahora Uruguay cuentan con Posgrados de especialización.
Por lo menos, por ahora, niego autonomía científica al Derecho del Turismo, aún cuando pueda considerarse que existe en algunos temas tales como Agencias de Viaje, Hotelería, Guías, etc. especialización normativa.
Un sector de la ciencia del derecho tiene autonomía científica cuando los principios que lo informan, por su carácter original y por constituir una construcción jurídica sistemática, completa, cerrada, hacen innecesaria toda recurrencia a los principios de otra rama.
Por el contrario, cuando existen excepciones o especificaciones a principios de otras ramas, a las que se recurre además para resolver casos no previstos, no estamos frente a una rama autónoma sino quizá ante una materia que requiere cierta especialización tanto en el orden legislativo como administrativo.
Este criterio fue el que se tuvo en cuenta al diseñar el curso de posgrado que dirijo en la UBA, al que me referiré en detalle al final de mi exposición. Para su desarrollo se convocaron profesores de las distintas materias de grado y posgrado de la Facultad, que mayoritariamente habían tenido alguna aproximación al fenómeno turístico, con el objeto de que explicaran la aplicación de los principios propios de sus materias a dicho fenómeno.
Hecha esta introducción, abordaré a continuación el marco administrativo del turismo a partir de los cambios que han influido en esta disciplina.
II. Los cambios y su influencia en la disciplina
La comprensión de la complejidad de la realidad, instalada en las últimas décadas por las ciencias ambientales, está provocando cambios paradigmáticos en la ciencia jurídica, que la alejan del enfoque positivista y formal incitando al jurista –en palabras del Maestro Alejandro Nieto– a “perder la arrogancia de la verdad y a desprenderse del orgullo del dogmatismo”, para acercarse cada vez más al fenómeno social objeto del derecho.
El derecho administrativo no ha sido ajeno a estos cambios. En efecto, si el motivo central de su desarrollo estuvo basado en el conflicto entre autoridad y libertad, cuya dilucidación separó las aguas doctrinarias entre los que privilegiaban el estudio de las “potestades administrativas” y los que exaltaban el recorte de los fines del estado, puede afirmarse que la exigencia de participación en el diseño de las políticas públicas, en su aplicación y control ha desdibujado progresivamente la raíz del conflicto; el acento en la protección del usuario en materia de servicios públicos, la ampliación de la base de legitimación en la defensa de derechos sociales, la proliferación de instancias arbitrales como formas de dirimir los conflictos en sede administrativa, un nuevo sentido de lo público que aleja su pertenencia exclusiva del Estado, son algunos de los cambios ocurridos en esta materia.
Concordantemente, la Administración Pública se ve impulsada a producir cambios en su organización fundamentalmente originados en la transformación desde un rol básicamente ordenador y represivo hacia un rol de promotor y gestor de los intereses sociales.
Para ello se privilegia el consenso público – privado a través de la figura del convenio, del consorcio, audiencias públicas previas a la adopción de decisiones administrativas, sean individuales o reglamentarias, acento en el deber de información pública para la mayor transparencia de la gestión.
La reforma del Estado requiere otorgar mayor poder a la sociedad civil, lo que, en términos anglosajones se ha denominado empowerment, cuyo punto de partida es la información y la adquisición de conocimientos y agrego, una creciente conciencia de que sólo la solidaridad y la cooperación permiten el desarrollo social que conduce al genuino desarrollo económico (no a la inversa).
Las normas del derecho administrativo y la organización administrativa del Siglo XXI deben progresivamente incorporar los cambios que exige el paradigma de la complejidad.
Ahora bien, es desde esta óptica que habrá que analizar y eventualmente modificar las normas que regulan la actividad turística y la gestión administrativa para su efectiva aplicación.
III. El marco administrativo del turismo
En primer lugar creo que no es ocioso recordar que en virtud de principios constitucionales deben ser legislativas las normas que regulen la actividad de los distintos actores que intervienen en el turismo, imponiendo condiciones para su ejercicio y aplicando sanciones en caso de incumplimiento con especificación de las conductas que tipifican las infracciones y de las sanciones correspondientes.
Se trata de reglar el derecho a trabajar, a ejercer profesión, a comerciar, y esto es materia de la legislación, desde un punto de vista formal y material.
Lamentablemente, a veces el poder administrador avanza en materia de turismo sobre temas propios del Poder Legislativo, en el mejor de los casos con la intención de cubrir vacíos en actividades nuevas aún no reguladas o por “omisiones” del legislador.
La otra cuestión, particularmente compleja en los países federales, es que el derecho administrativo es local, a diferencia de lo que ocurre con las denominadas materias de fondo, por lo cual, los diversos niveles jurídico políticos (Nación, Estados o Provincias y Municipios) pueden dictar normas administrativas en la esfera de sus competencias.
No obstante, y aún cuando se trate de un país unitario, habrá que estar al reparto de competencias entre el Gobierno Central y sus municipios, que también podrán dictar normas relativas al turismo.
Al interior de los países federales y, porque no, también en los unitarios, se requiere la armonización de las normas que regulan el turismo y esto porque la característica fundamental del turismo es la interjurisdiccionalidad de sus trayectos.
Por idéntico motivo, es necesario emprender a nivel de los países que integran el Mercosur, en las distintas categorías, la armonización normativa, ya que generalmente los viajeros recorren varios países en virtud de la diversidad de ofertas que ostenta la región.
Actualmente y a nivel de un proyecto puntual, pero que es Mercosur porque abarca Argentina, Uruguay y el Sur de Brasil, denominado “Camino del Gaucho”, se han comenzado a analizar las normativas específicas de los tres países.
A título de ejemplo veamos el marco normativo de algunas actividades relativas al turismo.
Construcción y habilitación de un hotel
1. Localización
Normas de ordenamiento territorial
Plan Urbano
Normas ambientales
Plan Urbano
Normas ambientales
2. Proyecto y construcción
Código de la construcción
Normas regulatorias de alojamientos turísticos
Normas regulatorias de alojamientos turísticos
3. Financiamiento
Fideicomisos
Derecho bancario
Promoción de inversiones turísticas
Derecho bancario
Promoción de inversiones turísticas
4. Habilitación
Normas regulatorias de alojamientos turísticos
Normas provinciales y/o municipales
Normas provinciales y/o municipales
5. Control de funcionamiento
Legislación turística local – Organismo administrativo
Normas provinciales y/o municipales
Agencia de Viajes
Normas provinciales y/o municipales
Agencia de Viajes
1. Apertura
Legislación comercial – Tipología empresaria
Ley Nacional de agentes de viaje
Convenio de Bruselas
Registro de nombre comercial
2. Habilitación
Ley Nacional de agentes de viaje
Convenio de Bruselas
Registro de nombre comercial
2. Habilitación
Normas municipales
Ley Nacional de agentes de viaje
3. Control de funcionamiento
Ley Nacional de agentes de viaje
3. Control de funcionamiento
Decreto reglamentario de la ley de agentes de viaje
Ley de procedimientos administrativos
Ley Nacional de agentes de viaje
Organización de un paquete turístico para el receptivo
Materias incluidas
Transporte
Ley de procedimientos administrativos
Ley Nacional de agentes de viaje
Organización de un paquete turístico para el receptivo
Materias incluidas
Transporte
Aéreo
Marítimo
Terrestre
Hotelería
Terrestre
Hotelería
Normas provinciales
Código civil
Gastronomía
Código civil
Gastronomía
Normas provinciales
Código Civil
Turismo
Código Civil
Turismo
Aventura
Rural
Caza
Pesca
* Guías
Rural
Caza
Pesca
* Guías
* Parques Nacionales o Provinciales
* Transporte local
* Alojamientos transitorios
Migraciones
Aduana
Seguros
Seguridad
Se trata en todos los casos de normas administrativas, tanto legales como reglamentarias.
En la República Argentina la autoridad de aplicación a nivel nacional es la Secretaría de Turismo que depende de la Presidencia de la Nación.
Este órgano tiene competencias de promoción turística y de planificación, las que han quedado plasmadas en la nueva ley nacional de turismo 25997 y su decreto reglamentario.
También es la autoridad de aplicación de la ley que regula la actividad de las agencias de viaje, que es de competencia nacional por tratarse de una actividad comercial y además interjurisdiccional por naturaleza.
La regulación del transporte, a excepción del terrestre que se realice solo dentro de una jurisdicción, es competencia nacional y su aplicación está en cabeza de otra Secretaría de Estado.
En materia ambiental, según lo establece nuestra Constitución, la Nación fija los presupuestos mínimos y las autoridades locales los complementan.
Las relaciones de consumo entre los turistas y prestadores están regidas por la Ley Nacional de Defensa del Consumidor, que contiene normas de orden público, por lo tanto no derogables por las partes.
Las materias de alojamientos, gastronomía, guías turísticos, planeamiento urbano ambiental, ordenamiento territorial, regulación de diversas modalidades turísticas, el transporte local, los parques provinciales o municipales, etc., están reguladas por normas administrativas locales de naturaleza legal y reglamentaria.
IV. Caracterización de los últimos cambios normativos
Antes mencionamos la necesidad de que las normas administrativas respondan al nuevo rol del Estado que esta época exige.
Desde este punto de vista, la actividad turística es un verdadero motor del desarrollo socioeconómico porque: revaloriza los espacios y culturas locales frente a la globalización que pretende homogeneizarlas; su multisectorialidad hace que en las localidades turísticas se genere empleo en los más diversos sectores de la actividad empresaria con la consecuencia de contribuir al arraigo de poblaciones distantes de los centros de poder; para lograr una oferta prolongada en el tiempo y por otra parte responder a las características de la nueva conciencia turística, se propicia la protección de los recursos físico naturales y construidos que constituyen el ambiente turístico; finalmente, el turismo receptivo es una actividad de exportación.
Estas y otras consideraciones dieron lugar a la sanción en Argentina de la ley nacional de turismo 25997, cuyas normas apuntan a que el Estado asuma en esta materia básicamente el rol de articulador, planificador y promotor de las actividades e inversiones turísticas.
Califica al desarrollo turístico como “política de estado”, lo que supone considerarlo como un eje central de la gestión gubernamental, al cual deben concurrir coordinadamente los distintos actores públicos y privados, orientando hacia éste los recursos humanos y económicos necesarios para darle sustento.
Coherentemente con esta conceptualización se establece en la ley:
· Un Comité Interministerial de Facilitación Turística destinado a coordinar las funciones administrativas de órganos y entes con competencias relacionadas o afines con el turismo.
Apunta a considerar al turismo como realidad compleja, por lo que adapta la visión de su gestión y desarrollo a las nuevas concepciones epistemológicas.
· Un Instituto Nacional de Promoción Turística como ente público mixto con participación privada y funcionarios del sector, destinado a la promoción de Argentina en el exterior.
· Un Consejo Federal de Turismo que apunta a coordinar los diversos niveles políticos con incumbencia en la materia.
· Se crea el Fondo Nacional del Turismo asignándole lo recaudado como consecuencia de la recreación de un impuesto sobre el transporte.
Se dispone que las políticas turísticas surjan de un Plan Federal Estratégico, que articulará las decisiones del Plan de Inversiones Turísticas y de los incentivos para el fomento de la actividad.
Asimismo, los proyectos normativos relativos al sector deben ser sometidos a la consideración del Consejo Federal de Turismo y de la Cámara Argentina de Turismo con carácter previo a su trámite.
Algunos sectores consideraron al principio a la ley como una norma demasiado genérica, sin embargo su análisis puntual la constituye en un ejemplo del cambio del rol del Estado en la materia.
Otro ejemplo revelador de los cambios es el relativo al proyecto que se está trabajando para resolver algunas crisis que han ocurrido en materia de turismo estudiantil, a partir de las prescripciones del proyecto modificatorio de la ley vigente en la materia.
El Estado promueve y articula con el sector privado la constitución de un fideicomiso de garantía que atienda en forma rápida y eficiente los incumplimientos contractuales que perjudican al turista usuario. Se trata de una medida que apunta a la protección de la parte más débil pero solidariamente constituida por los agentes especializados en la actividad.
La próxima modificación de la normativa del sector se refiere a la regulación de la actividad de los agentes de viaje que en nuestro país data de la década de los años ’70 y puede afirmarse que los cambios proyectados se apoyan en cinco grandes ejes:
· mayor profesionalismo en la actividad;
· nuevas modalidades de contratación mediante el uso de tecnologías de comunicación e información;
· mayor y más rápida protección del turista usuario a través de tribunales arbitrales para la resolución de incumplimientos contractuales;
· simplificación de trámites y de los procedimientos ante infracciones administrativas menores;
· amplio acceso del público a la información sobre el sector a través de la página de la Autoridad de Aplicación.
Cabe destacar que nuestro país cuenta desde el mes de Agosto de 2004 con una Guía para la interpretación de la norma ISO 9001:2000 en servicios turísticos, elaborada por un grupo de trabajo integrado por particulares, funcionarios del sector y representantes del Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM). La norma lleva el número 30400 y mediante su difusión se pretende la progresiva certificación de calidad de los diversos servicios turísticos.
V. La enseñanza del derecho del turismo
El trabajo desarrollado a través de muchos años en temas de turismo, no desde el punto de vista comercial, sino como consultora en proyectos de desarrollo o coordinando equipos de investigación, unido al contacto con actores del sector, de nuestro país y del exterior, me motivaron a proponer al Departamento de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UBA el desarrollo de un Programa de Actualización en Derecho del Turismo, el que fue aprobado por el Consejo Directivo de la Facultad en Diciembre de 2005, más precisamente el día de mi cumpleaños (15 de diciembre) y que ha tenido su primera experiencia en el curso de este año.
Como antes señalé, tuvo gran influencia también para animarme a la propuesta, la exitosa respuesta a la convocatoria cuando con el Dr. Fairstein organizamos en 2004 la 16ª Conferencia del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo (IFTTA).
El diseño del Curso debió cumplir con estrictas reglamentaciones del Consejo Superior y Directivo de la UBA y de la Facultad, respectivamente, ya que otorga certificados oficiales de aprobación del mismo, cuya duración ha sido de 130 horas reloj.
El Curso propone dos grandes objetivos generales:
· Abordar desde un enfoque interdisciplinario la problemática jurídica de la actividad turística.
· Aportar al conocimiento de las normas e institutos aplicables a la actividad para lograr desde un enfoque teórico práctico la reflexión crítica sobre contenidos, procedimientos, efectiva protección del turista y del ambiente y, en general, sobre el estado de la cuestión en Argentina y en el derecho comparado.
Se pretende que el egresado incorpore a los conocimientos propios de su profesión, herramientas y destrezas que le permitan tanto iniciar investigaciones sobre la materia como insertarse progresivamente en el campo laboral que ofrece la actividad.
Las 130 horas reloj se dividieron en siete módulos que se desarrollaron con la participación de especialistas en cada uno de los temas del programa.
Si bien en la primera experiencia sólo se admitieron abogados y licenciados en turismo de carreras de más de cuatro años de duración, se prevé ampliar el universo a otras profesiones universitarias interesadas en capacitarse en la materia.
Cabe destacar que es el primer curso de este carácter que existe en el país, por lo que, a pesar de la escasa publicidad, contó con una interesante cantidad de inscriptos provenientes, varios de ellos, de lugares muy lejanos de nuestro país.
Partiendo de la convicción sobre la necesidad de conocer en profundidad la cuestión de fondo sobre la cual se perfilan las normas jurídicas, como única forma de alcanzar una reflexión crítica sobre el contenido de las mismas, se diseñó un Módulo Introductorio con dos contenidos básicos: El ambiente del turismo y la planificación de su desarrollo y El impacto socioeconómico del turismo y las características del negocio turístico. Ambos contenidos fueron desarrollados por profesionales de diversas disciplinas científicas no jurídicas.
A partir de esta Introducción, los otros módulos fueron desarrollados por profesores de derecho en su casi totalidad.
Los grandes temas fueron:
- Marco legal e institucional del turismo
- El contrato de viaje
- Los seguros
- Empresas y servicios turísticos
* Alojamientos
* Sistema de tiempo compartido
* Transporte terrestre
* Transporte aéreo
* Transporte marítimo
- Modalidades del turismo
- Régimen tributario y provisional
- Protección del turista
Aduana
Seguros
Seguridad
Se trata en todos los casos de normas administrativas, tanto legales como reglamentarias.
En la República Argentina la autoridad de aplicación a nivel nacional es la Secretaría de Turismo que depende de la Presidencia de la Nación.
Este órgano tiene competencias de promoción turística y de planificación, las que han quedado plasmadas en la nueva ley nacional de turismo 25997 y su decreto reglamentario.
También es la autoridad de aplicación de la ley que regula la actividad de las agencias de viaje, que es de competencia nacional por tratarse de una actividad comercial y además interjurisdiccional por naturaleza.
La regulación del transporte, a excepción del terrestre que se realice solo dentro de una jurisdicción, es competencia nacional y su aplicación está en cabeza de otra Secretaría de Estado.
En materia ambiental, según lo establece nuestra Constitución, la Nación fija los presupuestos mínimos y las autoridades locales los complementan.
Las relaciones de consumo entre los turistas y prestadores están regidas por la Ley Nacional de Defensa del Consumidor, que contiene normas de orden público, por lo tanto no derogables por las partes.
Las materias de alojamientos, gastronomía, guías turísticos, planeamiento urbano ambiental, ordenamiento territorial, regulación de diversas modalidades turísticas, el transporte local, los parques provinciales o municipales, etc., están reguladas por normas administrativas locales de naturaleza legal y reglamentaria.
IV. Caracterización de los últimos cambios normativos
Antes mencionamos la necesidad de que las normas administrativas respondan al nuevo rol del Estado que esta época exige.
Desde este punto de vista, la actividad turística es un verdadero motor del desarrollo socioeconómico porque: revaloriza los espacios y culturas locales frente a la globalización que pretende homogeneizarlas; su multisectorialidad hace que en las localidades turísticas se genere empleo en los más diversos sectores de la actividad empresaria con la consecuencia de contribuir al arraigo de poblaciones distantes de los centros de poder; para lograr una oferta prolongada en el tiempo y por otra parte responder a las características de la nueva conciencia turística, se propicia la protección de los recursos físico naturales y construidos que constituyen el ambiente turístico; finalmente, el turismo receptivo es una actividad de exportación.
Estas y otras consideraciones dieron lugar a la sanción en Argentina de la ley nacional de turismo 25997, cuyas normas apuntan a que el Estado asuma en esta materia básicamente el rol de articulador, planificador y promotor de las actividades e inversiones turísticas.
Califica al desarrollo turístico como “política de estado”, lo que supone considerarlo como un eje central de la gestión gubernamental, al cual deben concurrir coordinadamente los distintos actores públicos y privados, orientando hacia éste los recursos humanos y económicos necesarios para darle sustento.
Coherentemente con esta conceptualización se establece en la ley:
· Un Comité Interministerial de Facilitación Turística destinado a coordinar las funciones administrativas de órganos y entes con competencias relacionadas o afines con el turismo.
Apunta a considerar al turismo como realidad compleja, por lo que adapta la visión de su gestión y desarrollo a las nuevas concepciones epistemológicas.
· Un Instituto Nacional de Promoción Turística como ente público mixto con participación privada y funcionarios del sector, destinado a la promoción de Argentina en el exterior.
· Un Consejo Federal de Turismo que apunta a coordinar los diversos niveles políticos con incumbencia en la materia.
· Se crea el Fondo Nacional del Turismo asignándole lo recaudado como consecuencia de la recreación de un impuesto sobre el transporte.
Se dispone que las políticas turísticas surjan de un Plan Federal Estratégico, que articulará las decisiones del Plan de Inversiones Turísticas y de los incentivos para el fomento de la actividad.
Asimismo, los proyectos normativos relativos al sector deben ser sometidos a la consideración del Consejo Federal de Turismo y de la Cámara Argentina de Turismo con carácter previo a su trámite.
Algunos sectores consideraron al principio a la ley como una norma demasiado genérica, sin embargo su análisis puntual la constituye en un ejemplo del cambio del rol del Estado en la materia.
Otro ejemplo revelador de los cambios es el relativo al proyecto que se está trabajando para resolver algunas crisis que han ocurrido en materia de turismo estudiantil, a partir de las prescripciones del proyecto modificatorio de la ley vigente en la materia.
El Estado promueve y articula con el sector privado la constitución de un fideicomiso de garantía que atienda en forma rápida y eficiente los incumplimientos contractuales que perjudican al turista usuario. Se trata de una medida que apunta a la protección de la parte más débil pero solidariamente constituida por los agentes especializados en la actividad.
La próxima modificación de la normativa del sector se refiere a la regulación de la actividad de los agentes de viaje que en nuestro país data de la década de los años ’70 y puede afirmarse que los cambios proyectados se apoyan en cinco grandes ejes:
· mayor profesionalismo en la actividad;
· nuevas modalidades de contratación mediante el uso de tecnologías de comunicación e información;
· mayor y más rápida protección del turista usuario a través de tribunales arbitrales para la resolución de incumplimientos contractuales;
· simplificación de trámites y de los procedimientos ante infracciones administrativas menores;
· amplio acceso del público a la información sobre el sector a través de la página de la Autoridad de Aplicación.
Cabe destacar que nuestro país cuenta desde el mes de Agosto de 2004 con una Guía para la interpretación de la norma ISO 9001:2000 en servicios turísticos, elaborada por un grupo de trabajo integrado por particulares, funcionarios del sector y representantes del Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM). La norma lleva el número 30400 y mediante su difusión se pretende la progresiva certificación de calidad de los diversos servicios turísticos.
V. La enseñanza del derecho del turismo
El trabajo desarrollado a través de muchos años en temas de turismo, no desde el punto de vista comercial, sino como consultora en proyectos de desarrollo o coordinando equipos de investigación, unido al contacto con actores del sector, de nuestro país y del exterior, me motivaron a proponer al Departamento de Posgrado de la Facultad de Derecho de la UBA el desarrollo de un Programa de Actualización en Derecho del Turismo, el que fue aprobado por el Consejo Directivo de la Facultad en Diciembre de 2005, más precisamente el día de mi cumpleaños (15 de diciembre) y que ha tenido su primera experiencia en el curso de este año.
Como antes señalé, tuvo gran influencia también para animarme a la propuesta, la exitosa respuesta a la convocatoria cuando con el Dr. Fairstein organizamos en 2004 la 16ª Conferencia del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo (IFTTA).
El diseño del Curso debió cumplir con estrictas reglamentaciones del Consejo Superior y Directivo de la UBA y de la Facultad, respectivamente, ya que otorga certificados oficiales de aprobación del mismo, cuya duración ha sido de 130 horas reloj.
El Curso propone dos grandes objetivos generales:
· Abordar desde un enfoque interdisciplinario la problemática jurídica de la actividad turística.
· Aportar al conocimiento de las normas e institutos aplicables a la actividad para lograr desde un enfoque teórico práctico la reflexión crítica sobre contenidos, procedimientos, efectiva protección del turista y del ambiente y, en general, sobre el estado de la cuestión en Argentina y en el derecho comparado.
Se pretende que el egresado incorpore a los conocimientos propios de su profesión, herramientas y destrezas que le permitan tanto iniciar investigaciones sobre la materia como insertarse progresivamente en el campo laboral que ofrece la actividad.
Las 130 horas reloj se dividieron en siete módulos que se desarrollaron con la participación de especialistas en cada uno de los temas del programa.
Si bien en la primera experiencia sólo se admitieron abogados y licenciados en turismo de carreras de más de cuatro años de duración, se prevé ampliar el universo a otras profesiones universitarias interesadas en capacitarse en la materia.
Cabe destacar que es el primer curso de este carácter que existe en el país, por lo que, a pesar de la escasa publicidad, contó con una interesante cantidad de inscriptos provenientes, varios de ellos, de lugares muy lejanos de nuestro país.
Partiendo de la convicción sobre la necesidad de conocer en profundidad la cuestión de fondo sobre la cual se perfilan las normas jurídicas, como única forma de alcanzar una reflexión crítica sobre el contenido de las mismas, se diseñó un Módulo Introductorio con dos contenidos básicos: El ambiente del turismo y la planificación de su desarrollo y El impacto socioeconómico del turismo y las características del negocio turístico. Ambos contenidos fueron desarrollados por profesionales de diversas disciplinas científicas no jurídicas.
A partir de esta Introducción, los otros módulos fueron desarrollados por profesores de derecho en su casi totalidad.
Los grandes temas fueron:
- Marco legal e institucional del turismo
- El contrato de viaje
- Los seguros
- Empresas y servicios turísticos
* Alojamientos
* Sistema de tiempo compartido
* Transporte terrestre
* Transporte aéreo
* Transporte marítimo
- Modalidades del turismo
- Régimen tributario y provisional
- Protección del turista
Se incorporó un módulo sobre Derecho Internacional Privado, con el objeto de tratar Contratos Internacionales y Responsabilidad. Este módulo formará parte del nuevo programa para el año 2007, así como es incorporará específicamente el tema Fideicomisos.
El método teórico práctico de enseñanza cumplido en todas las materias mediante la resolución individual o grupal de casos reales o preparados, análisis de jurisprudencia, etc., promueve un alto grado de participación por parte de los alumnos y una mayor interactuación entre éstos y con el profesor.
La cohorte que ha aprobado este primer curso, muchos de los cuales están aquí presentes, ha logrado a mi entender cumplir con los objetivos propuestos, pero además, como riqueza adicional, ellos han constituido un Foro por Internet para continuar vinculados a partir de sus preocupaciones, consultas y nuevos materiales, y ya en su mayoría se han integrado al Capítulo Argentino del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo, que pretende potenciar a nivel internacional los contactos personales y académicos entre quienes estamos preocupados por el quehacer turístico.
Este Congreso y el nuevo posgrado organizado en Uruguay constituyen también una expresión de lo que significa el denominado “aprendizaje continuo o permanente”, en el cual el aporte de cada uno de los actores enriquece el conocimiento y el cambio de visión, en su caso, de todos los que conforman una red.
*Directora y organizadora del Primer Programa de Actualización en Derecho del Turismo, Departamento de Posgrado, Facultad de Derecho – Universidad de Buenos Aires, República Argentina.
El método teórico práctico de enseñanza cumplido en todas las materias mediante la resolución individual o grupal de casos reales o preparados, análisis de jurisprudencia, etc., promueve un alto grado de participación por parte de los alumnos y una mayor interactuación entre éstos y con el profesor.
La cohorte que ha aprobado este primer curso, muchos de los cuales están aquí presentes, ha logrado a mi entender cumplir con los objetivos propuestos, pero además, como riqueza adicional, ellos han constituido un Foro por Internet para continuar vinculados a partir de sus preocupaciones, consultas y nuevos materiales, y ya en su mayoría se han integrado al Capítulo Argentino del Foro Internacional de Abogados Especializados en el Derecho de los Viajes y el Turismo, que pretende potenciar a nivel internacional los contactos personales y académicos entre quienes estamos preocupados por el quehacer turístico.
Este Congreso y el nuevo posgrado organizado en Uruguay constituyen también una expresión de lo que significa el denominado “aprendizaje continuo o permanente”, en el cual el aporte de cada uno de los actores enriquece el conocimiento y el cambio de visión, en su caso, de todos los que conforman una red.
*Directora y organizadora del Primer Programa de Actualización en Derecho del Turismo, Departamento de Posgrado, Facultad de Derecho – Universidad de Buenos Aires, República Argentina.
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